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油氣產(chǎn)權(quán)制度改革明確方向：探采合一 有序放開勘查開采市場
發(fā)布日期：2019-4-16 9:51:36 瀏覽次數(shù)：930次 【關(guān)閉窗口】
探采合一、采礦權(quán)抵押確權(quán)、完善區(qū)塊出讓嚴格退出制度等，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》(簡稱《指導意見》)，明確有關(guān)礦業(yè)資源開采等產(chǎn)權(quán)改革任務。
具體來說，在產(chǎn)權(quán)體系方面，探索研究油氣探采合一權(quán)利制度，加強探礦權(quán)、采礦權(quán)授予與相關(guān)規(guī)劃的銜接；依法明確采礦權(quán)抵押權(quán)能，完善探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)、海域使用權(quán)銜接機制。
在促進高效開發(fā)利用方面，全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，調(diào)整與競爭性出讓相關(guān)的探礦權(quán)、采礦權(quán)審批方式；有序放開油氣勘查開采市場，完善競爭出讓方式和程序，制定實施更為嚴格的區(qū)塊退出管理辦法和更為便捷合理的區(qū)塊流轉(zhuǎn)管理辦法。
“《指導意見》的每一項任務，都對應著目前中國面臨的油氣區(qū)塊勘探開發(fā)面臨的現(xiàn)實問題。”一位國有油田企業(yè)的人士告訴記者，“正確的指導意見能不能得到貫徹和執(zhí)行，考驗的是后續(xù)具體細則的制定。”一個值得關(guān)注的問題是，我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》上一次大修是1996年，主要法律沿用23年，和目前的市場情況已經(jīng)出現(xiàn)了嚴重不適。《指導意見》中的許多思路，都要依靠后續(xù)對于這一法律的修訂。
依據(jù)公開報道，兩會期間就有多名代表呼吁加快這一法律的修訂進程；2017年成立《礦產(chǎn)資源法》修改小組之后，已經(jīng)進行了多輪的意見征集，但進展緩慢。在上述指導意見出臺后，相關(guān)法律或?qū)⒆裱@些思路進行修改。
多項規(guī)定直指現(xiàn)實矛盾
《指導意見》所確定的針對下一輪自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的主要任務，全部回應了目前階段行業(yè)對于勘探開發(fā)提出的問題。不僅將不同主體企業(yè)之間的門檻拉回了同一水平線，更是旨在提升資源勘探開發(fā)的效率，降低成本。在探采礦權(quán)方面，和目前《礦業(yè)資源法》中，探礦權(quán)擁有方優(yōu)先獲得采礦權(quán)表述不同，《指導意見》明確探索探采礦權(quán)合一，加強兩權(quán)的授予和相關(guān)規(guī)劃的銜接、完善與土地使用權(quán)的銜接。
實際上，目前企業(yè)在上游勘探開發(fā)方面，為了提升效率，在近年來都在實行“勘探開發(fā)一體化”的業(yè)務模式。在勘探有了一定程度的進展之后，直接進入生產(chǎn)環(huán)節(jié)，不僅可以降低各種成本，還提高了從勘探到生產(chǎn)的速度。但是，在目前法律體系下的行政審批規(guī)定，導致這種業(yè)務模式面臨著多次審批帶來的低效困境。“在勘探對某一區(qū)塊了解到一定程度后，開始進行采礦權(quán)的申請。”上述人士告訴記者，“先是上報到總公司，再由總公司向自然資源部門進行申請。”
一般情況下，這一過程起碼要一年以上的時間。以中海油發(fā)現(xiàn)的渤中19-6為例，從2017年末勘探基本結(jié)束，到2018年底獲得批復，這一千億方級別大氣田用掉了差不多一年的審批周期。采礦權(quán)批復之后，石油公司還需要在地方政府方面申請土地使用權(quán)，此時還將會遇到地方政府不 配合等多重因素的制約。在國家強調(diào)加大勘探開發(fā)力度，提升國內(nèi)油氣產(chǎn)量的大環(huán)境下，上述因探采權(quán)不合一、礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)銜接不夠等產(chǎn)生的問題亟待解決。
民營企業(yè)更是如此。在現(xiàn)有政策規(guī)定下，礦業(yè)權(quán)競爭性出讓力度不夠，退出機制幾乎沒有，資源勘探的大門只向國有企業(yè)打開；即便少數(shù)拿到礦業(yè)權(quán)的民營企業(yè)，在現(xiàn)有制度下也極難拿到銀行貸款，業(yè)務開展極為被動。“《指導意見》對于礦業(yè)權(quán)競爭性出讓、退出機制的明確，抵押流轉(zhuǎn)制度的明確，應該說是對民營企業(yè)進入油氣勘探方面有諸多利好。”一位民營油氣企業(yè)的人士告訴記者，“后續(xù)需要對相關(guān)細則進行補充，尤其是對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)方面，需要有一個完善的細則和嚴格的執(zhí)法監(jiān)督。”
業(yè)界呼吁修法先行
無論是探采合一、礦業(yè)權(quán)抵押，還是礦業(yè)權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)和退出等制度，幾乎《指導意見》中提到的所有條款，都需要在《礦業(yè)資源法》中有所體現(xiàn)。據(jù)悉，該法在經(jīng)歷1996年大修之后，僅有2009年進行了一次小修改，因此，業(yè)界一般俗稱該法為“96礦法”。實際上，該法在全部條文中都體現(xiàn)出了行政力量對于礦業(yè)權(quán)的嚴格監(jiān)管。但是，礦產(chǎn)資源法律體系早已不是行政權(quán)力“一家獨大”的時代，特別是在2007年物權(quán)法出臺之后，礦業(yè)權(quán)已經(jīng)被確定為用益物權(quán)，也是從此開始，在因礦業(yè)權(quán)爭端而起的大部分訴訟中，都涉及到上述兩項權(quán)利認定之間的博弈。
“可以說，現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法已經(jīng)無法適應，也無法調(diào)整目前的礦產(chǎn)法律關(guān)系。”上述民營石油企業(yè)人士告訴記者，“但是這個法律僅次于憲法，地位很高，你可以發(fā)現(xiàn)，在前國土資源部嘗試制定的很多政策中，都體現(xiàn)出了矛盾和糾結(jié)。”以油氣區(qū)塊的出讓和流轉(zhuǎn)為例，2011年開始，原國土資源部曾嘗試出讓了兩批超過30個頁巖氣區(qū)塊，中標企業(yè)既有央企，也有地方國企和民營企業(yè)。但至今，這些區(qū)塊中的絕大部分陷入了“只圈不采”的境地。沒有確權(quán)，就沒有流轉(zhuǎn)和出讓；沒有退出制度，這些區(qū)塊將不會被真正有能力開發(fā)的公司獲得。“這種狀態(tài)極大降低了多元主體參與中國油氣市場的可能，沒有多元主體參與，中國油氣勘探大發(fā)展的時代也無法到來。”上述人士表示。
一個可以參考的方向，就是將不動產(chǎn)屬性納入到礦業(yè)權(quán)的范圍中，同時在法律上為第三方資源評估企業(yè)鋪路，使得中國目前沒有的第三方評估公司進入到中國油氣市場中，激活礦業(yè)權(quán)的出讓、流轉(zhuǎn)和退出，讓資源勘探真正成為一個“市場”。
具體來說，在產(chǎn)權(quán)體系方面，探索研究油氣探采合一權(quán)利制度，加強探礦權(quán)、采礦權(quán)授予與相關(guān)規(guī)劃的銜接；依法明確采礦權(quán)抵押權(quán)能，完善探礦權(quán)、采礦權(quán)與土地使用權(quán)、海域使用權(quán)銜接機制。
在促進高效開發(fā)利用方面，全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓，調(diào)整與競爭性出讓相關(guān)的探礦權(quán)、采礦權(quán)審批方式；有序放開油氣勘查開采市場，完善競爭出讓方式和程序，制定實施更為嚴格的區(qū)塊退出管理辦法和更為便捷合理的區(qū)塊流轉(zhuǎn)管理辦法。
“《指導意見》的每一項任務，都對應著目前中國面臨的油氣區(qū)塊勘探開發(fā)面臨的現(xiàn)實問題。”一位國有油田企業(yè)的人士告訴記者，“正確的指導意見能不能得到貫徹和執(zhí)行，考驗的是后續(xù)具體細則的制定。”一個值得關(guān)注的問題是，我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》上一次大修是1996年，主要法律沿用23年，和目前的市場情況已經(jīng)出現(xiàn)了嚴重不適。《指導意見》中的許多思路，都要依靠后續(xù)對于這一法律的修訂。
依據(jù)公開報道，兩會期間就有多名代表呼吁加快這一法律的修訂進程；2017年成立《礦產(chǎn)資源法》修改小組之后，已經(jīng)進行了多輪的意見征集，但進展緩慢。在上述指導意見出臺后，相關(guān)法律或?qū)⒆裱@些思路進行修改。
多項規(guī)定直指現(xiàn)實矛盾
《指導意見》所確定的針對下一輪自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的主要任務，全部回應了目前階段行業(yè)對于勘探開發(fā)提出的問題。不僅將不同主體企業(yè)之間的門檻拉回了同一水平線，更是旨在提升資源勘探開發(fā)的效率，降低成本。在探采礦權(quán)方面，和目前《礦業(yè)資源法》中，探礦權(quán)擁有方優(yōu)先獲得采礦權(quán)表述不同，《指導意見》明確探索探采礦權(quán)合一，加強兩權(quán)的授予和相關(guān)規(guī)劃的銜接、完善與土地使用權(quán)的銜接。
實際上，目前企業(yè)在上游勘探開發(fā)方面，為了提升效率，在近年來都在實行“勘探開發(fā)一體化”的業(yè)務模式。在勘探有了一定程度的進展之后，直接進入生產(chǎn)環(huán)節(jié)，不僅可以降低各種成本，還提高了從勘探到生產(chǎn)的速度。但是，在目前法律體系下的行政審批規(guī)定，導致這種業(yè)務模式面臨著多次審批帶來的低效困境。“在勘探對某一區(qū)塊了解到一定程度后，開始進行采礦權(quán)的申請。”上述人士告訴記者，“先是上報到總公司，再由總公司向自然資源部門進行申請。”
一般情況下，這一過程起碼要一年以上的時間。以中海油發(fā)現(xiàn)的渤中19-6為例，從2017年末勘探基本結(jié)束，到2018年底獲得批復，這一千億方級別大氣田用掉了差不多一年的審批周期。采礦權(quán)批復之后，石油公司還需要在地方政府方面申請土地使用權(quán)，此時還將會遇到地方政府不 配合等多重因素的制約。在國家強調(diào)加大勘探開發(fā)力度，提升國內(nèi)油氣產(chǎn)量的大環(huán)境下，上述因探采權(quán)不合一、礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)銜接不夠等產(chǎn)生的問題亟待解決。
民營企業(yè)更是如此。在現(xiàn)有政策規(guī)定下，礦業(yè)權(quán)競爭性出讓力度不夠，退出機制幾乎沒有，資源勘探的大門只向國有企業(yè)打開；即便少數(shù)拿到礦業(yè)權(quán)的民營企業(yè)，在現(xiàn)有制度下也極難拿到銀行貸款，業(yè)務開展極為被動。“《指導意見》對于礦業(yè)權(quán)競爭性出讓、退出機制的明確，抵押流轉(zhuǎn)制度的明確，應該說是對民營企業(yè)進入油氣勘探方面有諸多利好。”一位民營油氣企業(yè)的人士告訴記者，“后續(xù)需要對相關(guān)細則進行補充，尤其是對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)方面，需要有一個完善的細則和嚴格的執(zhí)法監(jiān)督。”
業(yè)界呼吁修法先行
無論是探采合一、礦業(yè)權(quán)抵押，還是礦業(yè)權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)和退出等制度，幾乎《指導意見》中提到的所有條款，都需要在《礦業(yè)資源法》中有所體現(xiàn)。據(jù)悉，該法在經(jīng)歷1996年大修之后，僅有2009年進行了一次小修改，因此，業(yè)界一般俗稱該法為“96礦法”。實際上，該法在全部條文中都體現(xiàn)出了行政力量對于礦業(yè)權(quán)的嚴格監(jiān)管。但是，礦產(chǎn)資源法律體系早已不是行政權(quán)力“一家獨大”的時代，特別是在2007年物權(quán)法出臺之后，礦業(yè)權(quán)已經(jīng)被確定為用益物權(quán)，也是從此開始，在因礦業(yè)權(quán)爭端而起的大部分訴訟中，都涉及到上述兩項權(quán)利認定之間的博弈。
“可以說，現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源法已經(jīng)無法適應，也無法調(diào)整目前的礦產(chǎn)法律關(guān)系。”上述民營石油企業(yè)人士告訴記者，“但是這個法律僅次于憲法，地位很高，你可以發(fā)現(xiàn)，在前國土資源部嘗試制定的很多政策中，都體現(xiàn)出了矛盾和糾結(jié)。”以油氣區(qū)塊的出讓和流轉(zhuǎn)為例，2011年開始，原國土資源部曾嘗試出讓了兩批超過30個頁巖氣區(qū)塊，中標企業(yè)既有央企，也有地方國企和民營企業(yè)。但至今，這些區(qū)塊中的絕大部分陷入了“只圈不采”的境地。沒有確權(quán)，就沒有流轉(zhuǎn)和出讓；沒有退出制度，這些區(qū)塊將不會被真正有能力開發(fā)的公司獲得。“這種狀態(tài)極大降低了多元主體參與中國油氣市場的可能，沒有多元主體參與，中國油氣勘探大發(fā)展的時代也無法到來。”上述人士表示。
一個可以參考的方向，就是將不動產(chǎn)屬性納入到礦業(yè)權(quán)的范圍中，同時在法律上為第三方資源評估企業(yè)鋪路，使得中國目前沒有的第三方評估公司進入到中國油氣市場中，激活礦業(yè)權(quán)的出讓、流轉(zhuǎn)和退出，讓資源勘探真正成為一個“市場”。