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506件國務(wù)院文件宣布失效 新政策制定引入“日落條款”
發(fā)布日期：2016-7-12 10:33:20 瀏覽次數(shù)：902次 【關(guān)閉窗口】
法治政府建設(shè)過程中，類似文件清理已演變?yōu)樾滦椭卫硎侄巍Ｇ迦A大學(xué)公共管理學(xué)院博士后許歡認為，在“雙創(chuàng)”的政策體系中，就第一次采用了“日落條款”，對政策的終止生效日期做出規(guī)定。
關(guān)系到改革全局的簡政放權(quán)，繼續(xù)向縱深推進。國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于宣布失效一批國務(wù)院文件的決定》，對不符合現(xiàn)行法律法規(guī)或沒有法律法規(guī)依據(jù)，不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要、嚴重束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和管理活動，設(shè)立的審批事項已取消或下放，或不同文件對同一事項重復(fù)要求、規(guī)定不一致等的506件國務(wù)院文件宣布失效。《決定》指出，這次清理旨在推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展，營造實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的良好環(huán)境，促進新經(jīng)濟、新動能成長。
行政法專家認為，失效行為本身符合依法行政要求，文件停止執(zhí)行后，也有利于今后的相關(guān)市場經(jīng)濟活動按照“法無禁止即可為”的原則進行。“今后完全杜絕‘扯腿’文件出臺是不可能的，關(guān)鍵是當出現(xiàn)與時代要求不符的政策性文件時，要及時進行矯正、清理，比如可以完善事前的備案審查機制。”中國政法大學(xué)法治政府研究院教授王成棟說。“坦率講，咱們一些地方和部門，確實也存在‘糊弄’企業(yè)和老百姓的情況。明明發(fā)了新文件，卻仍拿以前的舊文件來‘卡’人家。”李克強在6月15日的國務(wù)院常務(wù)會議上說，“舊文件明明廢止了，就別再當作權(quán)力‘把著不放’了。”當天會議決定，在前期已宣布失效489件國務(wù)院文件的基礎(chǔ)上，經(jīng)嚴格審核，再宣布失效并停止執(zhí)行506件國務(wù)院文件。
新華社評論稱，“簡政放權(quán)”是本屆政府開門第一件大事，清理整頓政策性文件也是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的基本內(nèi)容。這在其他政策舉措上也多有體現(xiàn)。2016年6月1日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，國家發(fā)改委價格監(jiān)督與反壟斷局局長張漢東在7月7日的國新辦發(fā)布會上介紹，《意見》要求各地區(qū)、各部門對照公平競爭審查的標準，對現(xiàn)行政策措施進行梳理評估，對妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的有關(guān)規(guī)定做法要進行清理。
“這些被宣布失效的文件本身曾有一定的規(guī)范性效力，而且被執(zhí)行過，那么被廢止以后就帶來一個問題：要不要同時消除按照這些文件已被執(zhí)行的行為？”王成棟說。按照建設(shè)法治型政府要求，“這要遵循‘不回溯’的法律原則，也就是文件廢止前的行為仍然合法有效。”他說。“至于國務(wù)院內(nèi)部如何進行了審查，我們不得而知，但根據(jù)《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》等，國務(wù)院有權(quán)限對這些文件宣布失效。”王成棟說。他還認為，“宣布失效這一批文件并向社會公布，也是符合法定要求的形式，符合程序正當性。”“那些執(zhí)行審批事項的文件被廢止后，相關(guān)的市場活動就要按照‘法無禁止即可為’的原則進行。”王成棟說。
法治政府建設(shè)過程中，類似文件清理已演變?yōu)樾滦椭卫硎侄巍Ｇ迦A大學(xué)公共管理學(xué)院博士后許歡認為，在“雙創(chuàng)”的政策體系中，就第一次采用了“日落條款”，對政策的終止生效日期做出規(guī)定。比如《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》規(guī)定“本文件自下發(fā)之日起執(zhí)行，有效期八年。“今后完全杜絕‘扯腿’文件出臺是不可能的，關(guān)鍵是當出現(xiàn)與時代要求不符的政策性文件時，要及時進行矯正、清理，比如可以完善事前的備案審查機制。”王成棟說。“按照《立法法》等法律法規(guī)，國務(wù)院法制辦可以對國務(wù)院及部委發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章、重大決定、規(guī)范性文件等進行審查備案監(jiān)督。”王成棟說。
十八屆四中全會《決定》提出“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，相關(guān)的能力建設(shè)正在全國各省份進行。據(jù)21世紀經(jīng)濟報道不完全統(tǒng)計，僅從2015年底至今，就有黑龍江、吉林、四川、西藏、寧夏、江西等省區(qū)的人大常委會或省政府更新了規(guī)范性文件備案審查制度。2015年，甘肅省政府共糾正18件違規(guī)文件，占到報送備案規(guī)范性文件總數(shù)的 8.5%。“問題是現(xiàn)在的審查能力不足。”王成棟說。
“一些人大常委會特別是基層人大常委會人數(shù)少，力量弱，經(jīng)濟、法律、文化、管理等人才匱乏，大都不具備法律專業(yè)背景，審查難以全面、深入，達到目的。”湖南省婁底市人大常委會研究室副主任盧鴻福認為。
對此，上海市人大常委會2016年起將探索建立人大代表、專家參與審查的工作機制。在法治政府建設(shè)中，政府法律顧問、公職律師制度也被要求普遍設(shè)立，這也將補充審查備案的專業(yè)力量。
“除了力量不足，現(xiàn)有的備案審查制度沒有得到很好落實，存在‘有備無審’現(xiàn)象，這還因為相關(guān)規(guī)范性文件備案審查制度規(guī)定得比較粗糙。”王成棟說。
清華大學(xué)法學(xué)院博士生孫成通過對一個地級市人大常委會的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，規(guī)范性文件備案審查工作的主要障礙在于對程序把握不準。他認為，“例如不知如何判斷規(guī)范性文件是否屬于備案范圍，在審查標準如何具體運用以及規(guī)范性文件的糾錯程序如何啟動上都存在疑問。”
“鏟除‘扯腿’文件滋生土壤的辦法還有很多，比如加強人民群眾對規(guī)范性文件的監(jiān)督，比如建立國務(wù)院在出臺文件前向全國人大常委會的咨詢制度等，這些在我國的憲法體制上都沒有障礙。”王成棟說。
關(guān)系到改革全局的簡政放權(quán)，繼續(xù)向縱深推進。國務(wù)院日前印發(fā)《關(guān)于宣布失效一批國務(wù)院文件的決定》，對不符合現(xiàn)行法律法規(guī)或沒有法律法規(guī)依據(jù)，不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需要、嚴重束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和管理活動，設(shè)立的審批事項已取消或下放，或不同文件對同一事項重復(fù)要求、規(guī)定不一致等的506件國務(wù)院文件宣布失效。《決定》指出，這次清理旨在推動簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革向縱深發(fā)展，營造實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的良好環(huán)境，促進新經(jīng)濟、新動能成長。
行政法專家認為，失效行為本身符合依法行政要求，文件停止執(zhí)行后，也有利于今后的相關(guān)市場經(jīng)濟活動按照“法無禁止即可為”的原則進行。“今后完全杜絕‘扯腿’文件出臺是不可能的，關(guān)鍵是當出現(xiàn)與時代要求不符的政策性文件時，要及時進行矯正、清理，比如可以完善事前的備案審查機制。”中國政法大學(xué)法治政府研究院教授王成棟說。“坦率講，咱們一些地方和部門，確實也存在‘糊弄’企業(yè)和老百姓的情況。明明發(fā)了新文件，卻仍拿以前的舊文件來‘卡’人家。”李克強在6月15日的國務(wù)院常務(wù)會議上說，“舊文件明明廢止了，就別再當作權(quán)力‘把著不放’了。”當天會議決定，在前期已宣布失效489件國務(wù)院文件的基礎(chǔ)上，經(jīng)嚴格審核，再宣布失效并停止執(zhí)行506件國務(wù)院文件。
新華社評論稱，“簡政放權(quán)”是本屆政府開門第一件大事，清理整頓政策性文件也是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的基本內(nèi)容。這在其他政策舉措上也多有體現(xiàn)。2016年6月1日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，國家發(fā)改委價格監(jiān)督與反壟斷局局長張漢東在7月7日的國新辦發(fā)布會上介紹，《意見》要求各地區(qū)、各部門對照公平競爭審查的標準，對現(xiàn)行政策措施進行梳理評估，對妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的有關(guān)規(guī)定做法要進行清理。
“這些被宣布失效的文件本身曾有一定的規(guī)范性效力，而且被執(zhí)行過，那么被廢止以后就帶來一個問題：要不要同時消除按照這些文件已被執(zhí)行的行為？”王成棟說。按照建設(shè)法治型政府要求，“這要遵循‘不回溯’的法律原則，也就是文件廢止前的行為仍然合法有效。”他說。“至于國務(wù)院內(nèi)部如何進行了審查，我們不得而知，但根據(jù)《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》等，國務(wù)院有權(quán)限對這些文件宣布失效。”王成棟說。他還認為，“宣布失效這一批文件并向社會公布，也是符合法定要求的形式，符合程序正當性。”“那些執(zhí)行審批事項的文件被廢止后，相關(guān)的市場活動就要按照‘法無禁止即可為’的原則進行。”王成棟說。
法治政府建設(shè)過程中，類似文件清理已演變?yōu)樾滦椭卫硎侄巍Ｇ迦A大學(xué)公共管理學(xué)院博士后許歡認為，在“雙創(chuàng)”的政策體系中，就第一次采用了“日落條款”，對政策的終止生效日期做出規(guī)定。比如《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》規(guī)定“本文件自下發(fā)之日起執(zhí)行，有效期八年。“今后完全杜絕‘扯腿’文件出臺是不可能的，關(guān)鍵是當出現(xiàn)與時代要求不符的政策性文件時，要及時進行矯正、清理，比如可以完善事前的備案審查機制。”王成棟說。“按照《立法法》等法律法規(guī)，國務(wù)院法制辦可以對國務(wù)院及部委發(fā)布的行政法規(guī)、規(guī)章、重大決定、規(guī)范性文件等進行審查備案監(jiān)督。”王成棟說。
十八屆四中全會《決定》提出“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”，相關(guān)的能力建設(shè)正在全國各省份進行。據(jù)21世紀經(jīng)濟報道不完全統(tǒng)計，僅從2015年底至今，就有黑龍江、吉林、四川、西藏、寧夏、江西等省區(qū)的人大常委會或省政府更新了規(guī)范性文件備案審查制度。2015年，甘肅省政府共糾正18件違規(guī)文件，占到報送備案規(guī)范性文件總數(shù)的 8.5%。“問題是現(xiàn)在的審查能力不足。”王成棟說。
“一些人大常委會特別是基層人大常委會人數(shù)少，力量弱，經(jīng)濟、法律、文化、管理等人才匱乏，大都不具備法律專業(yè)背景，審查難以全面、深入，達到目的。”湖南省婁底市人大常委會研究室副主任盧鴻福認為。
對此，上海市人大常委會2016年起將探索建立人大代表、專家參與審查的工作機制。在法治政府建設(shè)中，政府法律顧問、公職律師制度也被要求普遍設(shè)立，這也將補充審查備案的專業(yè)力量。
“除了力量不足，現(xiàn)有的備案審查制度沒有得到很好落實，存在‘有備無審’現(xiàn)象，這還因為相關(guān)規(guī)范性文件備案審查制度規(guī)定得比較粗糙。”王成棟說。
清華大學(xué)法學(xué)院博士生孫成通過對一個地級市人大常委會的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，規(guī)范性文件備案審查工作的主要障礙在于對程序把握不準。他認為，“例如不知如何判斷規(guī)范性文件是否屬于備案范圍，在審查標準如何具體運用以及規(guī)范性文件的糾錯程序如何啟動上都存在疑問。”
“鏟除‘扯腿’文件滋生土壤的辦法還有很多，比如加強人民群眾對規(guī)范性文件的監(jiān)督，比如建立國務(wù)院在出臺文件前向全國人大常委會的咨詢制度等，這些在我國的憲法體制上都沒有障礙。”王成棟說。